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□苏报记者 王英 苏报通讯员 顾志杰

土地是人类赖以生存和发展的基础。

改革开放40年以来,围绕土地的保护、开发和利用,苏州以土地管理为“启”、以国土资源管理为“承”,一步步爬坡过坎、革故鼎新,经历了从无到有、从起步到蔚为壮观的深刻变化。

保护是根本,开发是手段,利用是目的。苏州国土部门以保护为主线,以开发为辅线,有效高效利用好每一寸土地资源。

一系列发展变化的背后,是一代代“国土人”解放思想、“奋笔疾书”的成果,更是一项项全省乃至全国首创性、拓荒性的改革成果。

保护

守住一条红线,理性处理“吃饭与建设”

以总量动态平衡作为准则,从1997年到2018年,苏州在耕地保护的道路上目标清晰、步履坚定。从砖瓦窑、宕口整治到从生态文明的高度来保护土地,再到“慧眼守土”,苏州牢牢守住了耕地保护的红线。

土地保护是篇需要永续耕耘的“大文章”。

改革开放40年,苏州在《关于严格保护耕地实现耕地总量动态平衡的意见》等一系列政策和文件的引领和保障下,有效处理好“吃饭与建设”的关系问题,保持了耕地总量的动态平衡。

苏州地少人多,按常住人口计算人均耕地仅0.22亩,“吃饭与建设”的问题尤为迫切。1986年,苏州在全国率先开展土地整理工作,在多年实践中,探索出了一条以规划为龙头、整治与建设为手段、保护与利用相促进的土地整治新路子。

1997年,苏州市委市政府下发《关于严格保护耕地实现耕地总量动态平衡的意见》,奠定了全域耕地保护工作的“总基调”。当年3月,苏州被国家土地管理局定为土地整理调研工作联系点。同年5月,国家土地管理局在张家港市召开全国土地整理示范现场会,为全国土地整理提供了可复制可推广的经验,也为后期中央提出“耕地总量动态平衡”提供了实践基础。

以总量动态平衡作为准则,从1997年到2018年,苏州在耕地保护的道路上目标清晰、步履坚定。从砖瓦窑、宕口整治到从生态文明的高度来保护土地,再到“慧眼守土”,苏州牢牢守住了耕地保护的红线。

砖瓦窑业整治,苏州先后开展了两轮,逐年注销了180家砖瓦窑企业的采矿许可证,成功从“虎口”夺地近万亩。宕口整治,到2012年基本完成,共整治采石宕口226个,治理面积1438万余平方米,增加农用地面积9265亩。值得一提的是,苏州通过露采矿山整治与生态建设、生态旅游、土地开发利用相结合,进一步显化了山体资源价值,形成了经济效益、社会效益、生态效益的多赢局面,多个整治项目被列为原国土资源部整治示范项目。

近年来,苏州市委、市政府更是将耕地和基本农田保护提高到“生态文明新高地、农业发展新空间、节约集约新平台”的战略高度,通过《市政府关于加强“四个百万亩”用地长效管理的实施意见》《苏州市湿地保护条例》《关于调整完善生态补偿政策的意见》《苏州市生态补偿条例》等一系列政策,牢牢守住耕地和基本农田面积“红线”,保护战略生态资源。

2017年8月,在广泛试点的基础上,苏州结合国土“一张图”系统平台,全面建成了“慧眼守土”视频监管系统,对农用地、耕地实行在线实时保护监管。目前,全市已设置高清探头1300余个,基本实现了“慧眼守土”视频巡查工作全覆盖,完成了土地执法监察从传统向信息化的转变。

利用

“三优三保”为碎片化和低效利用开良方

苏州创新性提出的“三优三保”政策,正是解决镇村用地低效利用和碎片化问题的一剂“良药”。从2014年正式实施至今,正是依托“三优三保”行动,苏州通过拆旧复垦了大量农村闲置、低效用地,腾挪出大量土地指标,有效提升了集约用地水平。

保护是为了更好的利用。如何利用好有限的土地资源,是我市国土部门一直努力探索的方向。

1988年9月,昆山首次进行了15亩国有土地有偿出让试点,敲响了江苏省土地使用权有偿出让的“第一槌”。自此,土地使用权成为商品,步入了市场化配置的轨道,也拉开了有效利用土地资源的篇章。

从上世纪九十年代后期到本世纪初,苏州相继出台了《苏州市城镇国有土地使用权招标拍卖暂行办法》《苏州市土地储备实施办法》《苏州市国有土地租赁暂行办法》等一系列文件,成立了土地储备与招标拍卖工作领导小组及土地储备中心,在全国率先建立了土地储备和招拍挂制度。

这一制度不仅规范了土地市场运行程序,也实现了所有经营性用地全部进入有形市场公开交易,使我市初步构建了政府统一征地、统一收购储备、统一招标拍卖的土地市场化运作机制,形成“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的格局,掀起了新一轮土地使用制度改革的高潮。

2014年,苏州开始着手建立国有建设用地使用权公开出让网上交易系统。2015年7月22日,苏州发布第一批网上挂牌经营性用地出让公告。一个月后,首批公告地块顺利成交。网上挂牌出让使竞价过程更加有序、方便、快捷,营造了更加公平、公正和公开的市场环境。2016年,苏州国有建设用地使用权全部实现网上交易,完成了国有土地出让从传统市场向数字化市场变革。

土地使用制度的改革,顺应了市场经济发展的需要,通过市场化配置土地资源,提升了土地利用效率,也为城市建设和城乡一体化发展集聚了大量建设资金,有力保障了经济社会快速发展。

但是,成绩的背后,苏州也不得不面对一个尴尬,土地供需矛盾严峻,土地利用率和产出率与国内一线城市相比仍有差距,土地节约集约利用水平有待提升。

为此,苏州在2002年下发《关于全面提高建设用地集约利用水平促进经济社会可持续发展的意见的通知》,要求切实转变土地利用方式,提高土地资源配置效率,开展循环利用节约集约利用的土地开发模式。

到2007年,苏州集约节约利用土地的模式已清晰地聚焦在控制增量、盘活存量两个层面。在严格的考核体系下,苏州各地存量建设用地供地占比稳步提升,2011年以来已连续8年超过50%,这也意味着在苏州建设用地的供应上,超过一半来自于存量。

同时,苏州建设用地利用效率和产出效益也有了显著提高。目前,全市单位GDP建设用地占用为230.9亩/亿元,建设用地地均公共财政预算收入预计为4.95万元/亩,市区供应工业用地平均投资强度达到520万元/亩。几项用地指标均位列全省前茅。

因为成绩突出,2013年,国务院总理李克强专门作出了“江苏省苏州市盘活存量建设用地,促进土地节约集约利用取得明显成效”的重要批示。2016年,苏州市获评“江苏省国土资源节约集约利用模范市”称号。

如果说存量用地的有效利用让苏州再次在改革开放的潮流中走在了全省前列,那么苏州在2013年创新性提出的“三优三保”政策更是让“后工业化时期”的苏州,在建设用地总规模约束下,重新诠释了新时期的“亩均英雄论”。

全国第二次土地调查数据显示,苏州有66%的建设用地分布在镇村两级,利用和产出效率不高,且布局零散。一方面,全市建设用地总量和土地开发强度已达到29.7%,极度逼近30%的省控线;另一方面,规划建设空间和基本农田破碎化较重,不利于发挥土地资源的规模集聚效应。

苏州创新性提出的“三优三保”政策正是解决镇村用地低效利用和碎片化问题,解决建设用地总规模约束下城乡发展用地保障问题的一剂“良药”。

所谓“三优三保”即通过优化农用地结构保护耕地、优化建设用地空间布局保障发展、优化镇村居住用地布局保障权益。简单地说,“三优三保”以土地综合整治为抓手,构建全市国土治理大格局。

目前全市共60个乡镇编制完成“三优三保”专项规划,其中20个乡镇获批实施,各板块均实现了重点乡镇全覆盖。去年起,我市“三优三保”整治项目累计验收238个,实现新增耕地9345亩,形成规划空间指标6730亩,实施成效显著。

“三优三保”政策还取得多个综合性的成效。一是预留定量不定位指标保障乡村振兴战略;二是率先划定城镇开发边界;三是明确开发边界内外综合整治定位;四是开展建设用地规划减量化;五是推进土地指标有偿调剂使用。

开发

多维度“造地”让土地“可再生”

向地下要空间,向存量要空间,向集约要空间、向时间要空间……正是通过这一系列的土地空间“战役”,“聚沙成塔”“集腋成裘”,让苏州得以用占全国0.09%的国土面积,创造了占全国2.1%的GDP。

土地不可再生,只有通过多维开发,才能让不可再生的资源变成“可再生”。

在城市建设由规模扩张转向内涵式增长之后,苏州在土地开发上不断探索,实践了土地立体综合开发、鼓励自行改造、工业用地弹性年期出让等一系列创新性工作举措,从空间、时间等多个维度尝试“造地”新路径,追求让有限的土地资源发挥出更高效益。

2007年,苏州提出了地下空间开发利用的思路。2011年,苏州在全省率先出台《苏州市地下(地上)空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》,明确提出地下空间建设用地使用权概念,实现了土地资源利用由地表向地下(地上)延伸。

在一系列法律法规的保障下,我市地下空间开发利用力度不断加大,涌现出多个“造地”经典案例。如轨道交通2号线太平车辆段上盖的地上空间与上盖周边地块统一规划挂牌出让,用于建设车辆段用房、地上停车场和住宅,相当于造地40万平方米。又如,吴中太湖新城开发建设的35万平方米的地下商业综合体,实现了太湖自然生态环境、城市绿地与地下空间有机融合。再如,2017年底建成投用的苏州中心项目已成为整体开发地下空间和集约利用土地的示范性标杆。

2017年1月,苏州在充分借鉴上海、杭州、厦门等先行城市做法和大量探索实践基础上,出台了《苏州市工业用地弹性年期出让实施意见》,通过推行“弹性出让”和“先租后让”,打破了原有固定50年期的工业用地出让方式,逐步建立了工业用地全生命周期管理制度,有效降低了企业用地成本。目前,苏州市本级、张家港、昆山已采用弹性年期出让工业用地,取得了良好效果。

2017年5月,苏州下发《关于促进低效用地再开发提升土地综合利用水平的实施意见》,鼓励各类主体通过更新改造、集中开发、业态调整、政府回购、协议置换等方式实施低效建设用地再开发。该政策的实施充分激发了市场在资源配置中的决定性作用,对节约集约用地和城市更新改造起到了积极的助推作用。

向地下要空间、向存量要空间、向集约要空间、向时间要空间……正是通过这一系列的土地空间“战役”,“聚沙成塔”“集腋成裘”,让苏州得以用占全国0.09%的国土面积,创造了占全国2.1%的GDP。

在历史发展的长河中,改革开放40年只是一瞬;作为改革开放前沿地的苏州,在土地保护、利用和开发步履不会停歇,将继续创新求变。进入新时代、踏上新征程,苏州将立足“国土资源”向“自然资源”转变的崭新起点,不断拓展土地利用的新空间,赓续书写好改革开放的时代新篇章!

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