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政府主要负责人履行推进法治政府建设第一责任人职责是规范和监督行政机关依法行政的重要保障

一系列重大行政决策的论证出台过程,让苏州市民真切感受到公众参与并非“摆形式”和“走过场”

强化各级政府重视行政复议、行政诉讼倒逼机制的建设,在能力素质、体制机制、责任落实等方面下功夫

历时8个月完成的《法治政府蓝皮书——中国法治政府评估报告(2018)》近日发布,苏州市以总分763.88分、高出全国平均水平109.54分的成绩,位列100个参与评估城市的第4名,也是前十名里唯一的地级市。

此次评估的对象包括4个直辖市、27个省府所在地市、23个国务院批准的较大的市和46个其他城市。评估项目共有“依法全面履行政府职能”“依法行政制度体系”“行政决策”“行政执法”“政务公开”“社会矛盾化解与行政争议解决”等10个方面合计78项指标。

事实上,在多年来的法治政府建设中,苏州市一直在全国名列前茅。自1993年4月22日被批准为“较大的市”、拥有地方立法权以来,二十多年间苏州市制定了240余项法规与规章(其中76件地方性法规、172件规章)。翻开苏州法治政府建设成果篇章,可以看到不少内容在全省乃至全国均为首创。

“关键少数”示范、重视公众参与、用好行政复议堪称苏州法治政府建设的“三大理念”。

理念Ⅰ

“关键少数”引领法治政府建设

党的十九大对“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法”作出重要部署,吹响了建设法治政府的冲锋号,开启建设法治政府的新征程。

然而法治政府建设工作一直走在全国前列的苏州,却在当时的自我评估中总结了近年来法治政府建设中的一些问题:制度建设的科学性、民主性、协调性有待完善,重大行政决策的规范性、合法性有待提升,行政执法中的拆违、群租、先照后证等一些疑难问题还未得到有效解决,政府法律顾问的作用尚未充分发挥,行政复议、应诉能力建设与法治政府建设要求不相适应……

如何有效解决这些问题,深入推进法治政府建设?市领导首先给出了回应与表率。在去年4月24日召开的2017年度全市法治政府建设暨强化行政执法监督工作电视电话会议上,时任代市长的李亚平表示:“我是法治政府建设的第一责任人,所以我必须到会作一个讲话,跟大家交流一下。”掷地有声的表态,给当天参加会议的领导干部们留下了深刻印象。

更让各级领导干部认识到推进法治政府建设绝非一句口号的是,苏州市政府在此次会议之前,在全国率先出台了《政府主要负责人履行推进法治政府建设第一责任人职责实施意见》(以下简称《意见》),《意见》明确各级政府主要负责人推进法治政府建设中的“职责清单”:坚持党领导下的法治政府建设、加强对本地区法治政府建设的组织领导、严格执行重大行政决策法定程序、严格规范政府立法制规工作、全面推进政务公开、依法全面履行政府职能、健全行政权力运行制约和监督体系、自觉维护司法权威、着力提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力。

同年8月,苏州市建设法治政府工作领导小组办公室印发《苏州市2017年度依法行政考核内容及评分标准》,在全省首创法治政府外部评议结构化测评模式;9月,苏州市又在全省首家开展法治政府建设目标管理责任书签订工作,一个月不到,全市10个县市(区)政府(管委会)、44个市政府部门,全面签署目标管理责任书;迄今为止,一年多时间里,全市先后对各地、各部门法治政府建设推进情况开展21次考核督查,组织11次明察暗访,通报法治政府建设中存在的问题32个……一系列“真枪实弹”的措施令各级领导干部们不敢敷衍塞责,过去“组织要我实行法治、推进法治”的意识也逐渐转化为“我想实行法治,我要推进法治”的自觉行为。

“‘关键少数’担负关键责任,‘关键少数’起到关键作用。法治政府建设离不开发挥领导干部这个‘关键少数’的示范、引领作用。”苏州市建设法治政府工作领导小组办公室主任、苏州市人民政府法制办主任黄涧秋说。

在黄涧秋看来,推进依法行政、建设法治政府是全面推进依法治国的核心和关键,政府主要负责人履行推进法治政府建设第一责任人职责更是规范和监督行政机关依法行政的重要保障,对于推动建立职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府具有重要的现实意义。出台《意见》有助于各级政府主要负责人从全局和战略高度,充分认识履行推进法治政府建设第一责任人职责的重要性,切实加快法治政府建设步伐,解决突出问题,推动政府各项工作全面纳入法治轨道。

理念Ⅱ

公众参与重大决策促有效施政

2012年,轨交4号线开工建设。如何配合工程开展人民路各类设施的恢复提升,更好提升市容市貌,改善沿线人居环境?市人民路整治办广泛吸收社会各界建议和意见,对具备可行性的好建议在整治过程中进行了采纳。

类似重大决策确定前广泛征求社情民意的例子在苏州还有很多,《苏州市流动人口积分管理办法》出台前,征求意见稿在市政府、公安局、教育局、人社局网站公示征求意见,同时发放了1.2万余张问卷调查表,调查对象包括我市流动人口和常住人口,此外还通过书面信件和电子邮件的形式接收各方反馈;《苏州市市区禁止燃放烟花爆竹规定》制定过程中,向拟定禁放区域发放10万份调查问卷,回收90033份,其中支持的占64%,反对和无所谓的分别占23%和13%;而古城区天赐庄历史文化片区的改造,因为涉及动迁征收,经社会各界评议被论证为“风险系数大”后,干脆不再推进……

倾听民声、尊重民意,尤其是在重大行政决策推进过程中,苏州市的政府部门非常重视决策程序和公众参与。而这一“习惯”的培育养成,早在2004年就开始。自2004年起,苏州先后三次修订《苏州市人民政府工作规则》,明确行政决策权限以及内部审议规则;2010年苏州制定《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》,明确建立公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论决定相结合的行政决策程序;2013年,《苏州市重大行政决策程序规定》以政府规章形式颁布,在对重大行政决策范围予以界定的基础上,提出了“建立重大行政决策网上公开运行系统”“重大行政决策实行目录管理”等要求。

一系列重大行政决策的论证出台过程,让苏州市民真切感受到公众参与并非“摆形式”和“走过场”,政府每一项重大行政决策的出台也绝不是“拍脑袋”行为。而这些,正是中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)中所着重强调的。

“事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项,应当广泛听取意见,与利害关系人进行充分沟通。”在深入贯彻《纲要》指示要求中,苏州市从2013年开始,在全国率先开发重大行政决策网上公开运行系统。该系统分为“重大行政决策目录管理平台”“重大行政决策论证平台”“重大行政决策监督平台”三大子系统,对重大行政决策事项的提出、确定、调整、公布、论证、监督等环节进行节点管理、流程控制、规范运行。

在市政府法制办,点开系统目录管理界面,可以看到每一个重大行政决策的事项名称、录入时间、填报单位以及流转程序状态;点击流程图标签,绿色标识代表已经完成的步骤,蓝色代表待办步骤,红色代表超期待处理步骤。而每个标识下面均标明了负责该步骤的具体人员的信息,哪个步骤出现了问题,在系统上一目了然。为了方便市民查看和参与,政府网站也将这些信息全部公开,供市民随时了解政府决策依据、进展情况及发表意见。

行政决策是政府公共管理的基础。决策正确,才有执行力,才能真正造福于社会和民众。反之,公民权益得不到充分保护,政府公信力受损,经济社会发展受到影响。苏州在全国率先探索重大行政决策目录化管理和网上运行等工作,探索出一条从源头上将权力关进笼子的新路子,其背后更是政府尊重民意、让百姓满意的诚意。

理念Ⅲ

行政复议成官民纠纷解决主渠道

行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府方面的作用不言而喻。但原本应成为行政争议解决主渠道的复议制度,却在实践中长期表现低迷。一个流传甚广的说法是,官民纠纷的处理模式是“大信访、中诉讼、小复议”,即官民发生了纠纷,在多数地方老百姓首选信访,其次是诉讼,最后才是复议。但在一直大力推进法治政府建设的苏州,行政复议却能真正回归到其原本的角色功能,成为了解决官民纠纷的主要渠道。

打开市政府法制办官网,进入“行政复议诉讼”专栏,近年来苏州各地行政复议决定书全部有据可查。黄涧秋告诉记者,这项工作始于2014年4月,当时市政府将首批五个案件的行政复议决定书在市法制信息网公开,这也标志着全省首个行政复议决定书网上公开制度正式施行。

同期出台的《关于推行说理式行政复议决定书的指导意见》中要求,在全市范围内推行说理式行政复议决定书,并对说理式行政复议决定书的内容和格式进行规范,以具体的行政复议案件决定书为示例,为全市各级行政复议机关撰写说理式行政复议决定书提供了参考。

“行政复议决定书网上公开,是我市在提升行政复议公信力方面的又一有益探索和重大突破。行政复议决定书网上公开,改变了原先‘关门办案’的状态,使得办案结果不仅接受案件当事人的监督和检验,更是直接呈现在社会公众面前,接受全社会的监督和检验。”黄涧秋认为,行政复议决定书网上公开,在政府法制宣传方面也起到了积极作用,通过个案审查过程及结果的网上展示,社会公众能够充分了解案件证据认定、法律适用的规则,起到同类案件示范效应。

经过4年多的推进,开展行政复议案卷评查形成书面通报、深化行政复议行政审判联席会议机制、建立行政复议纠错案件过错责任追究制度等一系列创新复议审理方式,如今不少人在解决官民纠纷过程中会选择行政复议。据统计,截至2017年12月31日,苏州全市行政复议机关共收到行政复议申请1706件,受理1509件,结案1474件,结案率达87.37%。综合近三年来的统计数据,行政复议纠错率在20%左右,这包括行政复议机关直接撤销或变更行政决定的案件以及行政复议机关通过调解最终了结的案件。

行政复议、行政诉讼工作能从根本上直接反映政府行政机关及其工作人员对待法律的态度。因此,在创新行政复议案件审理方式的同时,苏州将应诉人员接受系列业务培训作为必备环节,切实提高应诉人员的业务技能,同时建立行政诉讼败诉案件裁判文书抄送制度,督促被诉行政机关积极履行人民法院生效裁判。

苏州经济社会发展较快,面临的新情况、新问题较多,实践也证明,仅仅依靠领导干部自觉自愿来实现以身作则、带头推进依法行政是不够的,还必须强化各级政府重视行政复议、行政诉讼倒逼机制的建设,在能力素质、体制机制、责任落实等方面下功夫,直面挑战,抢抓机遇,做到“经得起告”“配合告”“减少告”,最好达到“不被告”,从而全面推进依法行政,更好建设法治政府。

□选题策划:王芬兰 高岩 稿件执行:天笑

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